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審查國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃草案，是2021年全國(guó)兩會(huì)的重要議題。此前發(fā)布的“十四五”規(guī)劃《建議》里提及 “優(yōu)化國(guó)土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”的戰(zhàn)略部署，提出要合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

那么，如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城市化？怎樣更好發(fā)揮城市群的協(xié)同作用、促進(jìn)城市協(xié)調(diào)發(fā)展？北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授張慶華在“北大光華兩會(huì)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策展望分析會(huì)”上發(fā)表《城市群、城市協(xié)調(diào)發(fā)展和人均福利》主題演講時(shí)，給出了分析和建議。

張慶華分析，從城市化的質(zhì)量來看，我國(guó)城市系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不合理，城市兩極分化，大部分城市的人口顯著低于最優(yōu)規(guī)模，只有少數(shù)城市規(guī)模較合理，還有極少數(shù)城市規(guī)模過大。絕大多數(shù)城市人口不足和少數(shù)城市人口過多帶來較大的福利損失，因此，高質(zhì)量的城市化亟需規(guī)模合理的城市系統(tǒng)。

那么，如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城市化？張慶華認(rèn)為，需要通過城市群的建設(shè)來促進(jìn)城市系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，她提出三點(diǎn)建議：第一，完善要素市場(chǎng)，提升城市群內(nèi)要素的空間配置效率；第二，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理布局和協(xié)調(diào)城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；第三，優(yōu)化城市群內(nèi)特大超大城市的內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)。

中國(guó)城市系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不合理，城市兩極分化

隨著城市化的推進(jìn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，中國(guó)城市的總?cè)丝谝?guī)模不斷增長(zhǎng)。到2018年末，城市化率已達(dá)到59.58%，城市人口總量8.3137億。但是，從城市化的質(zhì)量看，中國(guó)城市系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不合理，城市兩極分化。

上圖顯示了2010年中國(guó)地級(jí)市的規(guī)模合適度指數(shù)，大部分的城市人口顯著低于最優(yōu)規(guī)模，只有少數(shù)城市規(guī)模比較合理，此外，還有極少數(shù)城市規(guī)模過大。

怎么定義規(guī)模合理與否呢？城市經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為：一個(gè)城市的居民福利水平隨著城市總?cè)丝谝?guī)模的增大而呈現(xiàn)出先增加后減小的趨勢(shì)。

上圖顯示了人均福利和城市人口規(guī)模的倒u型關(guān)系，在曲線的左邊部分，人口規(guī)模增大所帶來的集聚效應(yīng)占優(yōu)，人均福利增大；在右邊部分，人口規(guī)模增大所帶來的擁堵效應(yīng)抵消了集聚效應(yīng)，人均福利降低。最優(yōu)規(guī)模恰在兩種相反效應(yīng)的平衡點(diǎn)。因此，每個(gè)城市的最優(yōu)規(guī)模取決于該城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共品服務(wù)和交通基礎(chǔ)設(shè)施等因素。我們定義：城市規(guī)模合適度指數(shù)=實(shí)際規(guī)模/最優(yōu)規(guī)模。(注意：不是絕對(duì)規(guī)模大就好，小就不好，而是合適才好)。

基于2010人口普查數(shù)據(jù)和城市經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，我們計(jì)算了每個(gè)地級(jí)市的規(guī)模合適度指數(shù)。理論上說，在勞動(dòng)力和資本等要素自由流動(dòng)的情況下，城市的規(guī)模會(huì)偏大，而不是小于最優(yōu)規(guī)模。可是，2010年，我國(guó)大約88%的地級(jí)城市人口規(guī)模不到最優(yōu)規(guī)模的40%，主要原因可能是生產(chǎn)要素的空間錯(cuò)配以及較高的隱形移民成本。絕大多數(shù)城市人口不足和少數(shù)城市人口過多造成了較大的福利損失，一半以上城市福利損失超過30%，有22%的城市福利損失甚至大于44%，高質(zhì)量的城市化亟需形成規(guī)模合理的城市系統(tǒng)。

高質(zhì)量的城市化，如何破局？

建設(shè)城市群，促進(jìn)城市系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展

從2015年3月的長(zhǎng)江中游城市群，到2019年2月的粵港澳大灣區(qū)城市群，國(guó)務(wù)院已經(jīng)正式批復(fù)十大國(guó)家級(jí)城市群的建設(shè)規(guī)劃。

以上十大城市群的gdp之和占全國(guó)63.45%，人口占全國(guó)61.83%。城市群促進(jìn)城市系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在邏輯是：第一、通過中心城市的溢出效應(yīng)，帶動(dòng)群內(nèi)其它城市發(fā)展，使規(guī)模不足的城市充分發(fā)揮集聚效應(yīng)，并且緩解過大城市的擁堵問題；第二、整合和協(xié)調(diào)布局產(chǎn)業(yè)， 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升城市群內(nèi)城市的整體集聚效應(yīng)之潛力。

如何實(shí)現(xiàn)這一美好愿景呢？關(guān)鍵在于城市群內(nèi)城市的有機(jī)聯(lián)系和要素市場(chǎng)的一體化。

上圖是2018年中國(guó)夜間燈光強(qiáng)度地圖，紅色代表夜光強(qiáng)度高（近似代表經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)），白色邊界勾勒出十大城市群。可以發(fā)現(xiàn)，一些城市群比如蘭西、呼包鄂榆、哈長(zhǎng)、北部灣、長(zhǎng)江中游等群內(nèi)夜光分布稀疏而離散，顯示群內(nèi)城市的聯(lián)系較弱；反之，長(zhǎng)江三角洲和粵港澳灣區(qū)城市群，群內(nèi)夜光分布致密而均勻，顯示群內(nèi)城市的聯(lián)系較強(qiáng)。

再看上圖，展示了同時(shí)期十大城市群的平均群內(nèi)城市規(guī)模合適度指數(shù)，可以發(fā)現(xiàn)前一類城市群的平均規(guī)模合適度較低，而后一類城市群的群內(nèi)城市平均而言，規(guī)模更合理，發(fā)展更協(xié)調(diào)。

再看同時(shí)期不同城市群內(nèi)的要素空間配置效率，這就像考察城市群內(nèi)的血液流動(dòng)暢通與否。

先看勞動(dòng)力要素，上圖中，橫軸代表城市群內(nèi)移民的便利程度，縱軸表示城市群內(nèi)平均城市規(guī)模合適度指數(shù)，可以看到兩者是正相關(guān)的，這揭示出勞動(dòng)力流動(dòng)越自由的城市群，群內(nèi)城市發(fā)展規(guī)模越合理。

再看資本要素。上圖中，橫軸代表市群內(nèi)資本空間配置的無效性（用群內(nèi)城市所面臨的實(shí)際資本成本的方差大小來衡量， 方差越大， 市場(chǎng)一體化程度越差），縱軸表示城市群內(nèi)平均城市規(guī)模合適度指數(shù)，可以看到兩者是負(fù)相關(guān)的，這反過來揭示空間資本配置越好的城市群，群內(nèi)城市發(fā)展規(guī)模越合理。

如何更好發(fā)揮城市群的協(xié)同作用，

促進(jìn)城市協(xié)調(diào)發(fā)展？需要從三方面發(fā)力

綜上所述，我提出三點(diǎn)建議：

第一，完善要素市場(chǎng)，提升城市群內(nèi)要素的空間配置效率。在勞動(dòng)力市場(chǎng)，要促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)，降低各類顯性和隱形的移民成本。

上圖顯示了我們估計(jì)的兩兩城市對(duì)之間的移民便利度。用“1”減去這個(gè)值，表示移民的效用損失，可見我國(guó)的移民成本還很高的，特別是跨省移民。橫軸是兩兩城市間的空間距離，距離越遠(yuǎn)，移民成本越高。這里有文化的也有物質(zhì)的因素，在距離相同的情況下，移民成本還有很大差異，這主要來自移民目的地城市對(duì)移民是否有支持的政策環(huán)境，有顯性的成本如戶籍，還有很多隱形的成本，比如移民求職的便利性、安家落戶的便利性和享受各種公共品服務(wù)的便利性（醫(yī)保、子女教育等）。

另外，在資本市場(chǎng)上，要改變依城市行政級(jí)別分配資源的傳統(tǒng)。

上圖顯示，行政層級(jí)越高的城市私營(yíng)企業(yè)面臨的實(shí)際資本成本越低，因此，要促進(jìn)資本自由流動(dòng)和有效配置。

此外，在土地市場(chǎng)上，要逐步建立地區(qū)性土地指標(biāo)交易市場(chǎng)，更有效利用國(guó)土空間資源；完善土地市場(chǎng)化分配機(jī)制；特別是在工業(yè)用地分配上，完善的市場(chǎng)會(huì)釋放有價(jià)值的價(jià)格信號(hào)，反饋給政府，政府才能充分考慮市場(chǎng)需求和各地比較優(yōu)勢(shì)，合理供給各類工業(yè)用地，促進(jìn)地區(qū)間產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二、要合理布局和協(xié)調(diào)城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，如此才能提升城市群內(nèi)城市的整體集聚效應(yīng)之潛力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。城市群內(nèi)多樣化城市(diversified city)和專門化城市(specialized city)并存和協(xié)調(diào)發(fā)展，合理布局上下游產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng) (co-agglomeration)。舉例來說，美國(guó)新澤西州的生物制藥業(yè)在全美領(lǐng)先，該州有幾個(gè)小城市，是專業(yè)化的制藥基地，比如 edison, new brunswick ；全州布局了生物制藥上下游產(chǎn)業(yè)，比如科技研發(fā)實(shí)力全美領(lǐng)先，有700 各實(shí)驗(yàn)室；兼有化工品及醫(yī)藥產(chǎn)品、電子產(chǎn)品、工業(yè)用機(jī)器、運(yùn)輸設(shè)備、儀器儀表等制造業(yè)。

第三、優(yōu)化城市群內(nèi)特大超大城市的內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)。在空間上，合理規(guī)劃城市內(nèi)部的土地開發(fā)，提高不同區(qū)位住房供應(yīng)和區(qū)位價(jià)值之間的空間匹配度，力求在發(fā)揮集聚效應(yīng)的同時(shí)，減少通勤和擁堵成本所帶來的福利損失，合理發(fā)展都市圈。

上圖展示了某大城市樓面供給的空間錯(cuò)配情況：在生產(chǎn)性區(qū)位價(jià)值和宜居性區(qū)位價(jià)值雙高的地方，樓面供給反而低于區(qū)位價(jià)值雙低的地方，這加劇了房?jī)r(jià)飆升和提高了通勤成本，不利于居民福利。

總之，“十四五規(guī)劃綱要”作出“優(yōu)化國(guó)土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略部署，提出要合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；提升要素的空間配置效率，才能夠更好發(fā)揮城市群的協(xié)同作用，充分發(fā)揮集聚效應(yīng)，助力形成規(guī)模合理的城市系統(tǒng)，提高居民福利；同時(shí)，合理布局產(chǎn)業(yè)有助于提升城市群內(nèi)城市的整體集聚效應(yīng)之潛力，推進(jìn)高質(zhì)量的城市化將是我國(guó)未來經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)點(diǎn)之一。

張慶華，北京大學(xué)光華管理學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授， 博士生導(dǎo)師。她的主要研究興趣包括城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共財(cái)政、搜索與匹配以及應(yīng)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)，在這些領(lǐng)域做出了出色的研究成果,多篇論文發(fā)表在